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美国公立学校市场化改革初期失利现象透视 ——“教育选择公司”的经营破产说明了什么?
作者:福建师范… 文章来源:外国教育研究 点击数:2039 更新时间:2009/7/28 16:05:11 【字体:

 

     20世纪90年代以来,美国开始了一场以建立新型的教育管理体制为核心的公立学校改革运动,对传统的办学体制进行了彻底的改造,大批特许学校(chartersohool)和契约学校 (contract school)应运而生。据美国教育改革中心(The Center for Education Reform)的统计,到20054月,美国特许学校已发展壮大至3343所。与此同时,契约学校纷纷破土而出,形成了一场以公立学校市场化运作为特征的公校私营运动 (Private management of public schools)。由此掀起了新一轮的教育改革浪潮,对美国教育和学校制度变革产生了深远影响。

  在这场改革中,涌现出了一批“营利教育管理组织”(Forprofit Education Management Organization,简称EMO),如教育选择公司(Educational Altematives Inc.)、爱迪生学校公司 (Edison Schools Inc.)、公共策略团体公司(Public Strategies Group Inc.)等。上述公司均在明确权责和在满足政府制定的教育标准的前提下,通过与政府部门签订合同方式,获得经营公立学校的权力,并在改革中盈利。

  爱迪生公司经过十余年发展,几经波折,时至今日终于成为美国规模最大的私营教育管理公司。而同样也是最早介入这场学校改革运动的“教育选择公司”却早早地在这场教育改革的征程中败下阵来,退出了教育改革的舞台。无论成功还是失败,其历程对我们理解和把握美国这场公立学校的教育变革都具有同样重要的意义,如果说爱迪生学校是从“正”的方面展示了私营管理公司的成功经验的话,那么“教育选择公司”则从“反”的方面揭示了私营管理公司的喋血教训。两者都是美国公校私营教育改革的经典注脚,它们共同诠释着美国公立学校市场化改革的荣辱与兴衰。

一、基本背景

  美国自19世纪下半叶就创建了世界上最为完善的公立学校系统,相对于世界其他地区的教育分轨制来说,美国公立学校在实现教育的民主和平等夙愿方面显示了无比的优越性,一度成为世界各国竞相效仿的楷模。

美国公立学校制度形成不久便经历了进步教育运动的洗礼。尽管人们对美国进步教育运动到底在多大范围、多大程度上给公立学校带来多少积极的影响还存有争议,但可以说,美国进步教育运动形成民主、开放和注重以学生为中心的美国学校文化的居功至伟。不过,20世纪30年代起,进步主义教育开始遭到各种批评;30年代以巴格莱为代表的要素主义流派指责进步主义教育下,美国公立学校质量低劣,缺乏智慧的挑战;五六十年代结构主义课程改革矛头所指就是公立学校的课程松散且缺少学术性;70年代的恢复基础运动要求公立学校的教学重点要转移到对学生基础知识和基本技能的训练上来;80年代以来,由美国联邦政府一手策动的教育改革更是以提高教育质量为宗旨。政府为此采取了种种改革举措,但效果不佳。

20世纪90年代初,美国联邦政府开始引进市场化经验理念,对公立学校的管理体制进行大刀阔斧的改革。政府不再单独承担经营公立学校的责任,而是建立竞争机制,引进社会力量共同承办公立学校,让私人公司介入到公立教育系统的改革中去;同时政府加强教育质量监控力度。具体运作方式为:政府不直接将资金拨给所有的学校,而是提供一个公平竞争的平台,让有志于办教育的社会力量,如教师组织、家长团体、社会服务组织和私人等通过注册公司,参加竞标。各公司通过公开竞标,最终中标者将与学校或学区签订合同,获得学校的经营管理权,并获取政府下拨的与原公立学校开办所需的相当的生均经费。

获得经营管理权的中标者,在行使自己包括获取盈利在内的权利的同时,必须满足合同所规定的种种条件,其中最主要的就是对提高学生学业成绩负有责任。经营者若无法满足合同要求,特别是无法按照合同要求有效提高学生学业成绩,学校或学区将有不续约的可能。私营公司若找不到任何一个学区或学校与之签订合同,便意味着要打烊关门。当然,也有私人公司由于经受不住经营风险和舆论压力等种种原因而主动宣布退出公立学校经营舞台的,一般来说,签不到合同与经营不善和社会舆论不佳是相生相伴的。由于公校私营的管理模式赋予办学者和政府一种权责明确、有法可依的关系,因此被当前美国主流社会认为是改革公立学校的有效方式。教育选择公司就是最早以这种方式,尝试经营和管理公立学校的私人公司之一,也是美国私人公司经营和管理公立学校失败案例的典型代表。

二、教育选择公司的经营简况
    
教育选择公司总部设在美国的明尼苏达州。1991年该公司决定投身公立学校的经营,并在当年与佛罗里达州德县 (Dade County)政府签订了合同,经营管理南邦迪小学(South Pointe Elementary School)。由于90年代初公校私营的教育改革才刚刚开始,教育选择公司是最早的签约公司,该公司便成为众多媒体竞相报道和追捧的对象。1991911的《华盛顿邮》就曾以南邦迪学校:打破传统模式的教育创新试验为题,详细报道了教育选择公司的事迹,盛赞教育选择公司的做法是美国办学模式的创新,是教育的巨大进步。

1992年,教育选择公司又在美国马里兰州的巴尔的摩市与当地政府签订了为期5年的合同,在承诺要办好教育、提高教育质量的同时,获取了当地政府原要拨给公立学校的教育经费,以作为经营管理的费用,这笔经费以每学年生均5900美元拨给。此后,教育选择公司又与康涅狄格州的哈特福德市(Hartford,CT)政府签订了管理整个哈特福德市所有学校的合同。至1995年,教育选择公司管理的学校曾达47所,拥有学生33300人。一时间,教育选择公司和其所推行的教育改革成了20世纪90年代中期教育改革的热门话题。

教育选择公司获取了公立学校的经营管理权和教育经费之后,极力倡导新教育理念和新办学模式,大力推行“四维教学法”(Tesseract)四维教学计划四维教学法是一种强调面向整体儿童发展的教育方法,它要求注重学生身心发展的整体性,将每一个学生都当作具有独特兴趣、独特学习方式的独立个体来看待,并为每个学生设计独特的教学计划,以激发其独特的潜力。四维教学计划就是以四维教学法为核心的一系列活动计划,需要学生、家长、教师等的共同参与。上述改革对教师的角色转变提出了要求,即要求教师从知识传输者转变为学生学习的指导者和管理者。此外,教育选择公司还重新设计和布置教室,采用新的管理和指导模式,充分利用高科技电脑和信息技术进行教学,试图通过一系列新的变革,树立形象,吸引家长把子女送到公司管理的学校中就学。

然而,教育选择公司在公立学校的改革尝试并没有取得人们认可的效果。由于20世纪80年代以来美国教育改革的主旨是提高教育质量,允许私人公司管理公立学校以及把市场竞争机制引入公立学校系统的目的是就在于提高学生的学业成绩,教育选择公司在这方面的表现因此受到很多质疑,地方政府与教育选择公司在合同期满后,纷纷解除和约,新的签约学校也越来越少。有的甚至在合同期未满的情况下,就要求提前解除合同。如巴尔的摩市与教育选择公司的合同,由于资金方面的争议,提前两年就终止了。同时,教育选择公司的内部财务也出现了混乱,虽然几番撤换总裁,大批解雇职员,然而问题始终没能得到有效地解决。最终,教育选择公司负债累累,于200010月正式申请破产保护,其股票也被踢出了纳斯达克股票交易市场。

二、教育选择公司经营失败的原因探析

这里仅对教育选择公司经营失败的主要原因进行初步的分析。

(一)在提高学生学业成绩及出勤率方面无法令政府和公众满意

前文已述,任何私人公司进入公立学校都是要与政府签订保证提高学生学业成绩的合同,未能在合同规定的时间内有效提升学生的学业成绩是教育选择公司经营失败的首要原因。尽管教育选择公司时常宣称自己的学校在提高学生的学业成绩方面还是有成效的,但政府和公众都难以认同。争辩扯皮之余,自然要请出被认为恪守中立的专业评估机构做出鉴定。马里兰州立大学巴尔的摩分校(University of Maryland Baltimore Campus)承担了这一任务。其评估报告的结论是:在前三年的管理中,学生在标准化考试中的成绩先是下降,然后再回升到原有水平:学生的阅读成绩与学校未被接管前对比平均降了1分,数学成绩平均上升了1分,两项扯平;对1993春季到1995春季学生的成绩进行比较的结果是,教育选择公司管理的学校,学生的数学和阅读分数比其他公立学校的同类班级的学生成绩仅多1分,几乎没有任何差别。

学生的出勤率在很大程度上反映了学校受学生欢迎的程度。马里兰州立大学巴尔的摩分校的评估对这一数据的统计结果是;1992-1993年度,教育选择公司经营管理的学校的学生出勤率下降;1993-1994学年度有轻微提升,日平均出勤率提高了1.2%;而同一城市其他中学,出勤率在1991-1992年度到1993-1994年度间却提高了2.8%,由原来的91.8%上升到94.6%。另外,有7-8所小学在教育选择公司接管的头三年里,出勤率没有任何提升;而那些没有被教育选择公司接管的城市小学从1年级至5年级,都提升了3%。这表明,教育选择公司接管学校后,学生出勤率的增长幅度还不及同一地区其他学校的平均水平,这使得政府和公众都为之深感失望。

(二)承诺未能真正兑现

除提高学生的学业成绩外,教育选择公司还曾承诺要节俭开支,改善学校的设施、改进教学技术、加强安全防卫和改善教职人员的待遇。然而,马里兰州立大学巴尔的摩分校的评估报告却表明种种承诺都未真正兑现。以节俭开支增加学校硬件设施投入为例,教育选择公司曾许诺要节约开支,把节约下来的资金用于电脑等设备,从而少向政府申请,然而,在财务报表记录中,用于投资电脑等设备的开支却是向政府申请的,而且数额还相当大。至于教育选择公司曾提出的要提高教师待遇,捍卫学校的学术尊严,建设更为安全、更为完善的校园环境等承诺,也是说得多,做得少,没有任何的效果可言。

由于教育选择公司的许多承诺在实践中没有真正兑现,或者没有及时兑现,使其一开始苦心营造出来的良好公司形象慢慢失去光彩,公众对教育选择公司所承诺的改善办学条件等一系列承诺的殷殷期望均被无情事实一再击碎,对其失去了信心,产生了强烈的不信任感。

(三)制造巨大工作压力,与教师关系紧张

出于降低成本和便于管理的考虑,教育选择公司总是倾向于解聘一些有经验的老教师,用新教师取代他们,使一部分老教师失去工作,这引起了老教师的强烈不满,老教师和公司之间的矛盾极为尖锐。为压缩工资支出总量,教育选择公司将因裁减教师而剩余出来的工作量平均分摊给在职的教师,这一做法又增加了在职教师的工作量,损害了在职教师的利益。教学改革中倡导采用新方法,造成教师不得不花很多时间来练习使用这些方法,进一步加重了教师的工作负担。同时,学校管理层又常在公共场合指责教师,把学校出现的问题归咎于教师工作不力。这些都造成了教育选择公司的领导层和其教职员工之间的紧张关系,教师怨声载道,对教育选择公司的改革持抵触的态度。如“四维教学计划”,仅有22%的教师认为鼓舞了教师的士气,而40%的教师认为四维教学计划对学生有不良作用。

教师是一线工作者,任何教育理念和教育方法都需要教师在实践中执行才能化为现实。学校工作如果失去了教师的支持,就不可能获取成效,甚至会陷于瘫痪。在这方面,爱迪生公司显然做得更好。在爱迪生公司管理的学校,学校领导层和教师的关系相对较为融洽,教师对学校也具有较高的满意度,这正是爱迪生公司经营成功的关键因素之一。

(四)为营利任意删减课程,未能贯彻特殊教育政策

为压缩成本、实现盈利,教育选择公司删减了部分课程、减少了特殊教育服务,引起了人们普遍的不满。美国势力强大的教师组织“全美教师联合会”就对教育选择公司为减少开支而删减了艺术、音乐和特殊教育课程的做法进行了公开的批评。马里兰州立大学巴尔的摩分校的评估报告也证实,与其他学校相比较,教育选择公司管理的学校艺术和音乐课的课时要少得多,用于资助贫困学生的专项教育基金也被挪用购买电脑设备。

为节省开支,教育选择公司削减了特殊教育经费,人为压缩享受特殊教育服务的学生人数,缩短特殊教育课时,有些行为还违反了国家特殊教育法。这在历来强调教育平等和关注学生个体发展的美国,引发了公众的强烈抗议。当地政府也因此陷于极度尴尬的境地,对教育选择公司的不满与日俱增,这对经营公司来说无异于自掘坟墓。

(五)面对指责未能适时整改,丧失社会信誉

面对批评,教育选择公司本应该理性对待,广纳兼容,寻机改进。遗憾的是教育选择公司不但不正视自己的问题,反而不断地向公众展示自己统计的学生成绩上升的资料,以显示自己的正确。即使在马里兰州立大学巴尔的摩分校的评估报告形成之后,教育选择公司仍未能正视自己在提高学生学业成绩方面所采用的措施方向是否准确、力度是否到位,而是将统计结果推托为“职员笔误”或“分析错误”所致。如在接管巴尔的摩分校几个月后,公司管理人员就曾根据自己统计的结果宣布学生的成绩有了大幅提升,当有人指出该统计结果所立足的样本不具有代表性时,教育选择公司却又改口说是统计失误。

在教育选择公司无法自圆其说的解释中,人们得出了这样的结论:教育选择公司以不确切的数据或有争议的计算方式,得出了一系列统计数字,以制造提高教学质量的表面现象。这些数据一经推敲便漏洞百出,而公司却以各种借口敷衍了事,推脱责任。教育选择公司由此日渐失去了政府和公众对其的信任。而一个失去人们信任的公司,在美国这样一个成熟的市场经济社会里,是难以再次获得订单的。教育选择公司最后黯然出局也属必然。

三、结语

也许我们不必为教育选择公司的失败而扼腕叹息,但是在这背后涉及到的诸如怎样对待公立学校,怎样看待公立教育和怎样正确对待教育质量等一系列问题,却应该引起我们的注意。我们并无意于否认公校私营这一大胆创新的某些合理性和进步意义,也相信美国公校私营的改革多少对提高美国公立学校学生的学业成绩有些作用。但是,至少有几个问题需要在理论或理念上得到进一步的解答和澄清:首先,优良的应试成绩是否等同于高质量的教育,提高教育质量是否只是意味着提高学生的应试成绩?其次,公立教育是公益性质的,还是市场性质的,抑或两者兼而有之?第三,教育能否被看成市场?如果我们能够把教育看成可以进行市场化经营的对象,那么,正如任何的市场经营活动一样,经营公立教育本身也是一种冒险活动,既有成功的希望,也有失败的可能。然而,教育经得起失败的尝试吗?一家经营失败的私营教育公司和其他经营失败的公司一样,只不过是市场经济车轮下千千万万的牺牲品之一,但是教育公司经营的对象和一般公司经营的对象之间性质完全不同,若是因为其教育改革试验失败而造就一大批的教育“废品”,国家、社会将如何处之置之?

近年来,美国公校私营的改革显然是建立在对以上问题的肯定回答的基础之上的,即认为提升教育质量主要在于提高学生的应试成绩,教学质量的提高主要是以学生的学习成绩的提高来衡量;公立学校在某种程度上具有市场的性质,可允许私人公司进入管理;教育或者说公立教育也可作为试验品,被拿来一试。在这场公校私营教育改革运动中,美国人表现出的那种特有的创新精神和牺牲精神令人折服。然而,这些做法的背后所隐含着对公立教育和公立学校教育质量以及公立学校本身的定位、取向和价值等的理解,是值得也正在进行课程改革的我们进行反思和深究的,对其进行理智、清醒、全面的认识将有助于我们更好地走自己的路。

此外,美国政府庞大的教育经费支出,没有一个国家能够和它相比,值得羡慕。私营管理公司无需向学生另收学费,通过压缩学校经营成本,便可以从政府教育经费中分得一杯羹——英国的公校私营的教育改革确实具有他人难以效仿的“美国特色”。然而,教育选择公司和爱迪生公司经营却共同折射出了这样的一个事实,即针对美国巨额的公立学校的教育经费的投入确实大有学问可作,其间,资金的利用和管理以及经费有多少真正用于提高办学效益,值得去深入地探讨。巨额的教育经费投入,为私营教育管理公司带来了藉以生存和获取利润的空间,然而,如何正确、高效地使用这笔经费却成为教育经费管理和监督新的研究课题,同时也对我国教育经费的投入和监督管理制度的建设有莫大的启示作用。



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